山区脱贫县：以再造县城引领城乡融合新发展 破解山区脱贫县城乡融合难题，再造县城是关键

本文聚焦山区脱贫县的城乡融合发展问题。通过记者对山西多地原深度贫困县的调研，展现了脱贫攻坚和乡村振兴后山区县城乡面貌的巨大变化，同时也指出了当前面临的基础设施与产业发展不协调、县城承载力不足、公共服务水平受限以及体制机制待完善等难点，最后提出以再造县城为引领推动城乡融合发展的建议。

在许多山区脱贫县，城乡经济社会格局正经历着显著的转变，正加速从以往的“城小乡大”朝着“城乡均衡”甚至“城大乡小”的方向演进。乡村在保障粮食供应、维护社会稳定等方面持续发挥着重要作用，同时，其生态、休闲等功能也日益凸显。

《瞭望》新闻周刊的记者深入原吕梁山集中连片特困地区内的山西省忻州市、吕梁市、临汾市的多个原深度贫困县开展调研。结果发现，在如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会之后，人口转移、城乡基础设施建设所产生的巨大溢出效应，深刻地改变了部分山区脱贫县的经济社会发展版图。然而，这也对这些县的县域经济发展、县城承载力、城乡公共服务供给等方面提出了更高的要求。

当前，山区脱贫县在城乡融合发展的进程中，面临着一系列突出的难点和堵点。比如，基础设施在不断完善，但产业发展却较为缓慢；城镇化率快速提高，可县城的承载力却明显不足；公共服务供给难以有效适应需求的变革等。因此，进一步深化改革，深入推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，打造经济更具活力、服务更加完备的县域新形态，显得尤为迫切。再造县城，已然是箭在弦上、刻不容缓。

重塑山区脱贫县经济社会版图

经过脱贫攻坚以及乡村振兴重点帮扶，那些过去地处偏远、基础设施落后、发展要素匮乏的山区县，城乡面貌发生了天翻地覆的变化。随着人口流动和城镇化水平的不断提升，县域城乡经济社会版图得以重塑，为城乡融合发展奠定了坚实的基础。

正所谓“道路通，百业兴”。过去，一些山区县长期处于贫困状态，地处偏远、交通不便无疑是重要原因。在脱贫攻坚和乡村振兴的进程中，各级政府加大了对山区县交通建设的投资力度，兴建了高速公路、旅游公路、客运铁路等交通设施。这些举措推动了人流、物流、信息流、资金流等生产要素在城乡之间的畅通，让原本“藏在深山”的山区县变为“联通世界”的活力之地。

以吕梁山深处的石楼县为例，这里曾是山西省最贫困的县之一。“通天山石叠如楼”，由于交通闭塞，以往石楼到省城太原和吕梁市府所在的离石区，分别需要五个多小时和两个多小时的车程，且只有山间国省公路可供通行。不过，在各级政府的努力下，2024年这一状况得到了根本性的改变。9月，新开通的太原至安泽客运班列，结束了石楼不通客运列车的历史；10月，全线贯通的山西“黄河一号、长城一号、太行一号”旅游公路纵贯该县；年底，汾石高速通车，石楼县告别了不通高速的历史。石楼县政府的一名负责人表示，交通这个最大的短板得到了根本性的解决，石楼瘀滞的“血脉”通畅了，即将迎来全新的发展格局。

在公共服务均等化方面，也迈出了坚实的步伐。过去，山区县贫困的最直观表现就是住房、饮水、教育、医疗等基础设施和基本公共服务的缺乏，呈现出较为突出的城乡二元性。记者在偏关、宁武、石楼、永和等乡村振兴重点帮扶县调研时发现，在脱贫攻坚和乡村振兴过程中，各地按照“两不愁三保障”的标准，补齐了贫困地区基础设施和公共服务的短板，并在解决“有没有”的基础上进行了质的提升，为城乡融合创造了有利条件。

公共服务的提升尤其体现在教育、医疗等领域投入的不断加大。忻州市宁武县从2016年至2022年累计在教育领域投入27.15亿元，2023年、2024年宁武高级中学高考二本B类以上达线率均在40%以上。偏关、永和、石楼等县加大资金投入，为县医院配备了核磁共振、螺旋CT、超声诊断仪等先进医疗设备，强化了乡镇卫生院、村卫生室的建设，提升了县域医疗服务水平。偏关县卫健局局长胡建国说：“以前需要到外地看的病、做的手术，现在很多在家门口就能解决。”

乡村人口也在持续向县城迁移。在易地扶贫搬迁这一重大政策的影响下，一些山区县用短短四五年的时间，实现了过去几十年都未能达成的常住人口城镇化率的快速跃升。这一变化也带来了基础设施、公共服务、政策取向、资金走向等各方面的调整。以永和县为例，全县总面积1214平方公里，总人口6.5万人，县城建成区面积5平方公里。全县城镇化率从2013年的37.9%提升到2023年的49.24%。为了应对人口迁移，近几年该县实施了“十大城建工程”，对县城的道路、河道、文体场馆、供水供热燃气、医院等基础设施和公共服务设施进行了改造提升，县城面貌焕然一新。

记者调研发现，在众多山区脱贫县，城乡经济社会格局正加速从过去的“城小乡大”向“城乡均衡”乃至“城大乡小”转变。乡村在保障粮食供应、维护社会稳定等方面的作用依然重要，同时，其生态、休闲等功能愈发凸显。

县城综合承载能力亟待提升

记者在调研中发现，尽管山区县城的面貌发生了很大的改变，但与迅速增多的人口相比，县城发展滞后、综合承载能力不足的问题日益显现，这些“长大的烦恼”催生了一些城乡融合发展的堵点。

一方面，基础设施在不断完善，但产业发展却较为缓慢。县域主导产业大多是位于乡村的农业产业，且不少是政策性的脱贫产业。近年来，吕梁山区一些县域配套建设了制衣、箱包等帮扶车间，但后续面临订单减少、工人不稳定等问题，部分车间处于艰难运营甚至歇业关停状态。另一方面，县城产业规模相对有限，难以吸纳快速进入县城的剩余劳动力。农村人口特别是青年人虽然进城了，却难以在县城就业、安居，不得不往更大的城市迁移。

在石楼县易地搬迁社区“石楼小镇”走访时，一些搬迁户表示“住在城里开支大、工作不好找、压力挺大的”。石楼县政府相关负责人介绍，目前全县缺乏主导产业和大型工业企业，经济总量、财政收入等仍居全省末尾。人口虽然集聚到县城，但大多数人还是外出务工，学生外出求学后更难反哺家乡，进一步导致县城人才匮乏、发展活力不强。

城镇化率快速提高，但县城承载力不足的问题也十分突出。一些基层干部反映，随着县城居住人口越来越多，道路、管网、停车位、农贸市场、大型商贸综合体等基础设施不足等问题日渐凸显。在县城治理方面，县城人口显著增多后，原有的城市治理任务要求、体制机制、人力布局等都需要重新调适。

在偏关县，随着老牛湾景区、沿黄河旅游线路的发展，游客明显增多，但县城接待能力不足。当地群众说，这些年农村变化挺大，但与其他县相比，县城面貌相对落后，甚至没有一个像样的商场、酒店，外地人提到偏关就是“10分钟就能绕一个圈”。偏关县一位政府负责人表示：“过去大家忙着发展，现在是发展与治理任务都比较重，而且城市治理的短板更为突出，加强治理的需求更为迫切。”

县城医疗发展错位、教育地域性体制性薄弱也制约了公共服务水平的提升。记者调研发现，在一些山区县，乡村人口减少带来部分村庄萎缩乃至消失，但村庄的布局、管理体制、医疗服务等尚未调整，出现了村庄没了但村级建制仍在、大部分村民到了城里但村医服务仍在村里等现象。

此外，偏关、宁武等县级医院相关负责人认为，当前县城医院在建设中存在评估与实际需求错位的问题。对于山区县城医院来说，最急需加强的是常见病科室和具有地域特色的多发病科室等，但医院评估中要求“耳鼻喉科”等科室建设都要跟上，而这些科室实际需求并不大。多个县的教育界人士表示，近几年，市里一些公办高中利用优先招生政策在各个县实行“掐尖招生”，一些民办高中也采取经济激励措施甚至违规手段“收割”山区县优秀生源，再加上山区脱贫县“招师难”、年轻教师“留县难”，“县中振兴”面临重重困难。

城乡融合发展的体制机制也亟待破题。受访专家表示，城镇化依然是当今中国社会发展的主要趋势，但简单套用单向城镇化思维模式对待乡村，可能瓦解乡村应有的社会功能。农民进城后，乡村功能如何定位、农业经营方式如何变革、乡村产业如何发展、新型城乡关系如何构建等战略性问题亟待深化解决。

以再造县城引领城乡融合发展

县城是连接城乡的关键节点，是城乡融合发展的重要纽带。受访基层干部群众认为，针对当前山区脱贫县城乡融合发展的难点，应当按照要素自由流动、资源统筹配置、规划统一实施的思路，以再造县城为引领，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，实现县域城乡工农关系重构。

应将“强县城”作为推动山区县高质量发展的重点着力点。中央党校教授竹立家说，应重新审视山区脱贫县城乡功能，适当调整工作重心，在确保不发生规模性返贫的基础上，更好发挥县城龙头带动作用。

受访专家表示，通过强“工”强“城”实现带“农”带“乡”，不断强化县城对人口和产业的吸纳集聚能力、对县域经济高质量发展的带动能力。在确保现有农村居民不返贫、生活好之外，乡村重点做好粮食安全、生态安全、文化传承以及休闲产业发展等工作。其中，人口越来越多的县城在县域经济发展中的作用愈发重要，不仅要保障转移人口的就业，还要保障转移人口的生活。在上述背景下，应当适时调整城乡功能定位，并在资金、产业政策、建设重点等方面向县城倾斜，在推进乡村振兴的同时通过再造县城，释放县城在县域经济社会发展方面的带动作用。

要坚持强产业与强治理齐头并进。基层干部表示，应积极主动适应城镇化率快速提升带来的挑战和机遇，着力培育和发展县域主导产业，依托县城重点发展就业吸纳能力强的劳动密集型产业，以及商贸、现代物流、文化娱乐等生活性服务业，提高县城对人口特别是年轻人群的吸附能力；加快补齐县城交通、水电气暖、文化体育、公园绿地等基础设施短板，进一步完善城市功能；根据县城实际进一步优化城市管理体制机制，提升县城治理水平和服务水平，不断改善县城居住环境，进一步提高山区脱贫县县城综合承载能力。

要统筹城乡资源，优化城乡公共服务。受访专家表示，好的教育和医疗不仅是满足城乡群众高品质生活的基本要求，也是营造环境、吸引人口、集聚人气、助力发展的必要条件。根据山区脱贫县城乡人口的变化，适时调整城乡医疗、教育机构布局，利用闲置设施发展农村养老、医养结合等产业，把调整出的乡村医卫人员、教师等充实到社区卫生室、县城学校，既改善城乡基本公共服务，也解决相关机构人员不足的问题。

要坚持因地制宜，引导支持县城医院根据县域实际和需要实现高质量发展。此外，深入实施“县中振兴计划”，进一步优化高中招生机制，加强对民办高中无序招生的监管，遏制山区脱贫县优质生源持续外流；在教职人员工资待遇、奖励表彰、职称评聘和高考招生、素质教育基础设施等方面加大倾斜支持力度，提高山区脱贫县教育教学质量。

要下好城乡发展一盘棋，完善城乡融合体制机制。受访干部群众认为，应强化改革创新，推动土地、资金、人才等资源要素在城乡之间统一高效配置、有序顺畅流动，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。根据人口变化等因素，进一步调整乡村布局，重点围绕中心村推动乡村建设和城乡公共服务均等化，避免出现“撒胡椒面”甚至投资浪费情况。大力推广农业生产托管等新型农业经营模式，解决好农村人口转移后“谁来种地”和“如何种好地”的问题。同时大力发展休闲农业、观光农业，促进农村一二三产业融合发展，建立乡村产业与城镇产业的良性互动机制。

本文围绕山区脱贫县的城乡融合发展展开，先阐述了脱贫攻坚和乡村振兴后山区县城乡面貌的积极变化，包括交通改善、公共服务提升、人口迁移等。接着指出当前面临的诸多问题，如产业发展缓慢、县城承载力不足、公共服务水平受限和体制机制待完善等。最后提出以再造县城为引领，从强县城、强产业与治理、统筹公共服务、完善体制机制等方面推动城乡融合发展的建议，旨在实现山区脱贫县经济社会的高质量发展。