收缩型城市行政区划逆向调整大潮将至？

本文聚焦收缩型城市的发展问题，探讨了在人口增速放缓背景下，行政区划逆向调整成为新趋势的现象。分析了收缩型城市产生的原因、现状，以及区划调整和机构改革的必要性和积极意义。

题图由豆包生成，提示词：小镇，街道

在当前城市发展的大背景下，收缩型城市若想避免走向衰败，仅仅依靠简单的区划调整是远远不够的。更为关键的是，要以大刀阔斧的决心进行机构改革，实现瘦身健体，精简不必要的机构，裁撤多余的人员，同时不断优化市场环境和营商氛围。

撰文丨熊志

近年来，行政区划的“逆向调整”正逐渐成为城市发展领域的新趋势。

近日，民政部部长在《学习时报》发表文章指出，要围绕提升行政资源配置效率，积极探索人口收缩地区行政区划的优化路径。并且要稳妥地对基层行政区划设置进行优化，为基层治理和发展赋予新的动力和效率。

“收缩型城市”这一概念其实早已不算新鲜事物，它主要以人口的持续减少作为显著标志。

在过去人口快速扩张的时期，行政区划的调整大多表现为撤县设区、撤镇设街等向上升级的模式。然而，如今在人口增速逐渐放缓的新背景下，官方人士的这一表态，无疑为收缩地区的区划调整按下了加速键。那么，反向的撤区复县、撤街设镇，甚至区县合并的热潮真的要来临了吗？

01 收缩型城市的现状与问题

行政区划的设置，本质上是为了更好地服务城市发展的实际需求，而人口规模则是其中至关重要的考量因素。

长期以来，在快速城市化的进程中，农村人口大量向城市集聚，大中小城市的人口规模都呈现出同步扩张的态势。撤县设区、撤镇设街这类向上升级式的调整成为了当时的潮流。相关数据显示，仅在1993年这一年，我国新设立的县级市数量就达到了53个。

但近年来，曾经高歌猛进的城市化进程和高速的人口增长都已成为过去式。大中小城市不再是一荣俱荣的局面，而是进入了争夺存量人口的零和博弈阶段。

一方面，中心城市凭借其良好的经济条件、完善的基础配套和优越的就业环境，吸引着源源不断的外来人口流入，城市规模持续扩大。

另一方面，由于经济下滑、产业衰退等原因，大量的中小城市和县城进入了负增长通道，人口被中心城市虹吸，流失现象日益加剧。

收缩型城市的概念在2019年开始出现在官方文件中，并且在这两年呈现出愈演愈烈的趋势。统计数据表明，在2020 – 2022年期间，在323个公布人口数据的样本城市中，有197个地级以上城市的人口出现了下降，人口减少总数达到了836万人。

总的来说，收缩型城市的数量越来越多，收缩的强度也越来越大。以六普到七普这十年为一个周期来看，甚至出现了人口减少超过20%的重度收缩型城市。

在收缩型城市中，原本人口分布呈现出由中心城区向外扩展的趋势，郊区逐渐发展成为城区。然而，随着人口的不断减少，人口又开始逐渐向基础设施更为完善的中心城区集中。

城市的总人口规模在不断缩减，内部的空间分布格局也发生了显著变化。如果继续沿用原有的行政区划，很可能会引发一系列不匹配的问题。例如，财政供养负担过重，事权、财权与城市的实际规模不相适应等等。

02 区划调整与机构改革的必要性

如今，很多中小城市和县城面临着人口流失的问题，房地产市场的景气度也随之下降，卖地收入大幅减少。但另一方面，这些地区的铁饭碗岗位相对稳定，并且仍然需要依据户籍人口规模来维持社保等方面的支出，这导致财政负担和债务压力持续攀升。

为了解决这一难题，前几年，山西等省份率先以人口小县为突破口，开启了大规模的机构改革。通过大幅精简压缩机构和人员编制，有效降低了财政负担，提高了地方的行政效率。

相较于机构改革，对行政区划进行调整要复杂得多。但当一些城市的经济、人口规模达不到既定标准时，行政区划的调整就成为了必然选择。

因此，我们可以看到，在机构改革的浪潮之外，越来越多的地区开始进行行政区划的逆向调整，行政等级出现下移式的降级。

例如，在2023年，黑龙江齐齐哈尔市撤销了碾子山区的富强街道，设立了华安镇。同样在这一年，广东潮州枫溪区被撤销，恢复为枫溪镇，枫溪镇回归潮安区管辖，实现了“撤区复镇”。

位于黑龙江的伊春市，早在2019年就撤销了15个市辖区，新设了8个县区。2023年，伊春市再次进行区划调整，乌翠区下辖的乌马河、锦山两个街道撤并为乌马河镇，向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇。在友好区，双子河街道变为双子河镇，铁林街道变为铁林镇。

这些进行区划调整的地区都有一定的特殊背景。以伊春市为例，它因林而生，曾长期实行政企合一的管理体制。行政区划调整既是为了应对人口流失的问题，也是资源型城市转型的需要。

而在收缩型城市越来越普遍的情况下，这些特殊地区的“逆城市化”调整仅仅只是一个开端。未来，我们将会看到更多人口不足的城区、街道回归县城、乡镇建制，以及流失严重的区县直接合并的案例。

03 逆向调整的积极意义与发展方向

在早些年，随着人口的快速增长，全国范围内掀起了一股撤县设市（区）、撤镇设街的热潮。

地方政府纷纷谋求行政区划的升级，这其中的原因并不难理解。以县升区为例，成为城市型的行政单元后，行政权力得到扩大，能够更好地享受中心城区的辐射和带动作用。

所以，这种升级式的调整往往符合地方主官的意愿。然而，如今在经济下滑、人口流失的压力下，对行政区划进行逆向调整，人们难免会对当地的发展前景产生一定的担忧和消极预期。但实际上，这种悲观看法是没有必要的。

首先，区划升级确实意味着地位的提升，但逆向调整并不等同于倒退。

例如，乡镇建制原本具有一定的自主管理权限，相对比较独立。一旦转变为街道，镇政府的性质就会变为市辖区或不设区的市人民政府的派出机关，更多地需要服从城市的统一管理与规划，从而失去了一定的自主权。

对于那些人口不足以支撑街道管理的地区，将其重新调整为乡镇建制，实际上是恢复了其自主管理的权限。这样一来，乡镇能够根据本地发展的实际需求，更加灵活地调配资源，制定更具适应性的发展政策，从而盘活地方经济。

其次，虽然收缩型城市在未来会越来越多，但收缩状态并非中小城市、县城的必然命运。

国外的研究学者发现，欧洲的一些城市在经历了多年的收缩之后，又出现了上升恢复的趋势。而“创造新的就业机会、复兴内城和限制扩张的政策”是实现经济增长、人口恢复的核心因素。

这给我们带来了重要的启示，收缩型城市要避免衰败，仅仅进行区划调整是远远不够的。更为重要的是，要以坚定的决心进行机构改革，实现瘦身健体，精简机构、裁撤冗员，同时不断改善市场与营商环境，积极转变产业发展思路。

本文深入分析了收缩型城市在人口增速放缓背景下的发展困境，指出行政区划逆向调整成为新趋势的必然性。同时强调了区划调整和机构改革对于收缩型城市的重要性，以及逆向调整并非倒退，而是有可能为城市发展带来新机遇。收缩型城市若想避免衰败，需综合施策，在进行区划调整的同时，大力推进机构改革，改善市场与营商环境，转变产业发展思路。